引言

隨著我國國土空間規(guī)劃體系的建立和完善，村莊規(guī)劃在鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略中的地位愈加明顯，構(gòu)建合理的鄉(xiāng)村規(guī)劃傳導(dǎo)體系成為保障鄉(xiāng)村空間精細(xì)化治理的重要前提。2019年5月，《中共中央 國務(wù)院關(guān)于建立國土空間規(guī)劃體系并監(jiān)督實(shí)施的若干意見》首次提出“健全規(guī)劃實(shí)施傳導(dǎo)路徑”，構(gòu)建“縱向到底、橫向到邊”的規(guī)劃傳導(dǎo)體系是國土空間規(guī)劃有效實(shí)施的關(guān)鍵，為實(shí)用性村莊規(guī)劃用途管制提供了可操作的實(shí)施框架。

一、規(guī)劃傳導(dǎo)

（一）規(guī)劃傳導(dǎo)的概念

規(guī)劃傳導(dǎo)是指在城鄉(xiāng)規(guī)劃中，將宏觀層面的規(guī)劃目標(biāo)、策略、指標(biāo)等依次傳遞并細(xì)化落實(shí)到中觀及微觀層面，以保障各級(jí)規(guī)劃相互銜接、協(xié)同實(shí)施，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)空間發(fā)展的有序和協(xié)調(diào)。

（二）規(guī)劃傳導(dǎo)的目標(biāo)

縱向傳導(dǎo)：從上位規(guī)劃向村莊分解剛性指標(biāo)，如耕地保有量、建設(shè)用地規(guī)模等，明確空間管控底線。

橫向協(xié)同：統(tǒng)籌農(nóng)業(yè)農(nóng)村、自然資源等多部門需求，形成“多規(guī)合一”的村莊規(guī)劃藍(lán)圖。

（三）規(guī)劃傳導(dǎo)的作用和意義

（1）確保規(guī)劃一致性：保證各級(jí)規(guī)劃在目標(biāo)、指標(biāo)和空間布局等方面相互銜接，形成統(tǒng)一的規(guī)劃體系。

（2）促進(jìn)資源合理配置：通過自上而下的傳導(dǎo)，依據(jù)不同區(qū)域的功能定位和發(fā)展需求，合理配置資源，提高利用效率。

（3）引導(dǎo)有序發(fā)展：為鄉(xiāng)村建設(shè)提供明確的方向和指引，規(guī)范開發(fā)建設(shè)行為，避免盲目建設(shè)和無序擴(kuò)張。

（4）落實(shí)宏觀意圖：將宏觀發(fā)展戰(zhàn)略和政策轉(zhuǎn)化為具體的建設(shè)行動(dòng)，推動(dòng)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略落地見效。

二、實(shí)用性村莊規(guī)劃

（一）概念和內(nèi)涵

實(shí)用性村莊規(guī)劃是指立足于鄉(xiāng)村實(shí)際，以滿足村民生產(chǎn)生活需求、促進(jìn)鄉(xiāng)村可持續(xù)發(fā)展為目標(biāo)，對(duì)村莊的土地利用、產(chǎn)業(yè)發(fā)展、基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)設(shè)施配套建設(shè)等進(jìn)行科學(xué)合理安排，旨在改善村民的生產(chǎn)生活條件，促進(jìn)村莊經(jīng)濟(jì)社會(huì)可持續(xù)發(fā)展的規(guī)劃。

（二）實(shí)用性村莊規(guī)劃的特點(diǎn)

目標(biāo)導(dǎo)向：聚焦鄉(xiāng)村振興，解決實(shí)際問題。

多規(guī)融合：整合各類規(guī)劃，實(shí)現(xiàn)“一張圖”管理。

村民參與：強(qiáng)調(diào)村民主體，充分征求意見。

因地制宜：依據(jù)村莊特色，實(shí)現(xiàn)差異化發(fā)展。

內(nèi)容務(wù)實(shí)：關(guān)注實(shí)際需求，措施項(xiàng)目可落地。

動(dòng)態(tài)適應(yīng)：預(yù)留彈性空間，增強(qiáng)規(guī)劃適應(yīng)性和靈活性。

（三）村莊規(guī)劃傳導(dǎo)存在的問題

規(guī)劃內(nèi)容：上位規(guī)劃的宏觀性與村莊規(guī)劃的具體性存在差異，導(dǎo)致部分傳導(dǎo)內(nèi)容在村莊層面難以精準(zhǔn)落實(shí)。

規(guī)劃目標(biāo)：上位規(guī)劃注重區(qū)域整體發(fā)展，而實(shí)用性村莊規(guī)劃更關(guān)注村莊自身特色與村民利益，兩者目標(biāo)有時(shí)難以協(xié)調(diào)統(tǒng)一。

實(shí)施主體：上位規(guī)劃由政府部門主導(dǎo)實(shí)施，而村莊規(guī)劃需要村民參與配合，但在傳導(dǎo)過程中，村民參與機(jī)制不完善，易造成實(shí)施主體間的銜接不暢。

三、實(shí)用性村莊規(guī)劃的傳導(dǎo)路徑和機(jī)制

（一）實(shí)用性村莊規(guī)劃管控與傳導(dǎo)的核心

（1）傳導(dǎo)要素

剛性要素：永久基本農(nóng)田保護(hù)、生態(tài)保護(hù)紅線、建設(shè)用地規(guī)模等強(qiáng)制性指標(biāo)。

彈性要素：產(chǎn)業(yè)發(fā)展引導(dǎo)、公共服務(wù)設(shè)施配置、風(fēng)貌特色引導(dǎo)等指導(dǎo)性內(nèi)容。

（2）傳導(dǎo)層級(jí)

縣級(jí)規(guī)劃：明確村莊發(fā)展定位、指標(biāo)分解與管控底線。

鄉(xiāng)鎮(zhèn)級(jí)規(guī)劃：細(xì)化空間布局，落實(shí)用地指標(biāo)與項(xiàng)目安排。

村莊規(guī)劃：轉(zhuǎn)化為具體建設(shè)項(xiàng)目與實(shí)施清單。

（二）鄉(xiāng)村地區(qū)國土空間規(guī)劃傳導(dǎo)框架體系構(gòu)建

在“五級(jí)三類”的國土空間規(guī)劃體系中：“五級(jí)”指的是行政管理級(jí)別，即國家、省、市、縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)的縱向?qū)蛹?jí)；“三類”即總體規(guī)劃、詳細(xì)規(guī)劃及相關(guān)專項(xiàng)規(guī)劃。其中，在詳細(xì)規(guī)劃中，村莊規(guī)劃是整合原村莊土地利用總體規(guī)劃、村莊建設(shè)規(guī)劃等不同類型的鄉(xiāng)村規(guī)劃后形成的“多規(guī)合一”的法定規(guī)劃，是城鎮(zhèn)開發(fā)邊界外的鄉(xiāng)村地區(qū)開發(fā)利用與保護(hù)的依據(jù)。

村莊規(guī)劃要落實(shí)鄉(xiāng)鎮(zhèn)級(jí)國土空間規(guī)劃管控要求，村域?qū)用娴目刂凭€及分區(qū)要落實(shí)到地塊地類，并涵蓋產(chǎn)業(yè)、基礎(chǔ)設(shè)施、公共服務(wù)設(shè)施、村莊風(fēng)貌、國土綜合整治以及生態(tài)保護(hù)修復(fù)等全要素。

圖1 鄉(xiāng)村地區(qū)涉及的三級(jí)規(guī)劃體系示意圖

圖片來源：林彤.鄉(xiāng)村地區(qū)國土空間規(guī)劃分級(jí)傳導(dǎo)體系研究—以南京市椏溪街道為例[D].南京師范大學(xué)，2022.

（三）規(guī)劃傳導(dǎo)方向

鄉(xiāng)村地區(qū)國土空間規(guī)劃的傳導(dǎo)方向包括剛性傳導(dǎo)、彈性引導(dǎo)及剛彈兼具。從“縣—鄉(xiāng)鎮(zhèn)—村”三級(jí)規(guī)劃傳導(dǎo)要素的具體內(nèi)容以及傳導(dǎo)方向來看，三級(jí)規(guī)劃之間銜接緊密，以縱向傳導(dǎo)為主。

圖2 “縣—鄉(xiāng)鎮(zhèn)—村”三級(jí)規(guī)劃縱向傳導(dǎo)示意圖

圖片來源：林彤.鄉(xiāng)村地區(qū)國土空間規(guī)劃分級(jí)傳導(dǎo)體系研究—以南京市椏溪街道為例[D].南京師范大學(xué)，2022.

四、結(jié)束語

實(shí)用性村莊規(guī)劃是當(dāng)前鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的重要組成部分，對(duì)于推動(dòng)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會(huì)的可持續(xù)發(fā)展具有重要意義。在規(guī)劃傳導(dǎo)視角下，實(shí)用性村莊規(guī)劃需要從實(shí)際出發(fā)，注重規(guī)劃的可操作性和可持續(xù)性，同時(shí)充分考慮村民的參與和利益，確保規(guī)劃的順利實(shí)施和取得實(shí)效。